Armando Spataro. Quali riforme per la Giustizia? (Parte seconda)*

Armando Spataro. Quali riforme per la Giustizia? (Parte seconda)*

Dopo avere esaminato, nella prima parte di questo intervento, alcune delle possibili “controriforme dell’ordinamento giudiziario” di cui tanto si parla in questi giorni (tra cui quella relativa alle modalità di accesso al CSM) e dopo averne illustrati gli evidenti profili di incostituzionalità, è utile proseguire con l’analisi di altri progetti “epocali”, egualmente punitivi nei confronti della magistratura.

 Separazione delle carriere (con creazione di due separati CSM), difesa dell’obbligatorietà dell’azione penale e dell’indipendenza del PM dall’Esecutivo

Una delle affermazioni più frequenti che si leggono e si sentono ripetere come un mantra nei confronti dei magistrati è quella dello strapotere delle Procure della Repubblica e, dunque, dei pubblici ministeri, che sarebbero spesso orientati dalle proprie opzioni politiche e comunque in grado di condizionare i giudici, considerati meri esecutori degli “ordini” delle Procure, privi di autonomia valutativa.

“Il rimedio è la separazione delle carriere e la conseguente creazione di separati CSM!” dicono allora in molti, ignorando che già oggi, dopo una riforma del 2006, il passaggio da una funzione all’altra (di “funzioni” parla la Costituzione, non di “carriere” !) è regolato in modo rigoroso, essendo esso vietato all’interno dello stesso distretto ed all’interno di altri distretti della stessa regione. Ed al di là di altri limiti, i passaggi da una funzione all’altra (massimo quattro nel corso della carriera del magistrato) sono altresì subordinati alla partecipazione dell’interessato ad un corso di qualificazione professionale ed alla formulazione di un giudizio di idoneità del CSM allo svolgimento delle diverse funzioni richieste.

Oltre alla citata proposta di separazione delle carriere, ne sono state elaborate altre connesse, come quelle di prevedere concorsi separati per l’accesso alle funzioni giudicanti o requirenti o quella di istituire separati Consigli Superiori della Magistratura. In questo caso, si tratta all’evidenza di proposte di modifiche ordinamentali che difficilmente potrebbero sfuggire – se attuate con legge ordinaria- alla declaratoria di illegittimità costituzionale. Si comprende, dunque, la ragione per cui l’Unione delle Camere Penali è scesa in campo con una proposta di legge costituzionale, al momento ferma su un binario morto, per introdurre tali modifiche al sistema vigente.

La proposta, in realtà, riguarda una riforma del tutto irrilevante: basti considerare che nel periodo 30 giugno 2016–30 giugno 2019, cioè in tre anni, i trasferimenti in ogni grado da funzioni requirenti a funzioni giudicanti sono stati 80 e quelli nella direzione opposta 41, con percentuali annue rispettivamente dell’1,17% e dello 0,20% in relazione al numero dei magistrati in servizio.

È semplicemente offensivo, comunque, affermare che la supposta contiguità tra giudici e pm, derivante dalla loro appartenenza alla medesima carriera, condizionerebbe i primi, determinandone “l’appiattimento” sulle tesi dei pm, con pregiudizio dell’art.111 Costituzione che prevede la parità delle parti davanti ad un giudice terzo ed imparziale. Saverio Borrelli parlò in proposito di “diffidenze plebee che scorgono ovunque collusioni”.

Peraltro, si tratta di un assunto smentito quotidianamente dall’esperienza di chi pratica le aule giudiziarie, ove i giudici, indipendentemente dall’oggetto dei processi, dimostrano di non lasciarsi guidare dalla ragion di Stato, ma dal più rigoroso rispetto della terzietà del proprio ruolo. E ciò vale anche per i giudici di legittimità.

L’art.111 della Costituzione sul “giusto processo”, in realtà, nulla ha a che fare con la separazione delle carriere: un controllore delle attività delle parti resta tale, e un giudice resta giudice, anche se è entrato in magistratura attraverso lo stesso concorso sostenuto dal PM, mentre la parità tra le parti è quella endoprocessuale, garantita dalle regole del processo e, semmai, da una pari preparazione professionale. Diversamente, perché non separare le carriere fra giudici di primo grado, giudici d’appello e di cassazione?

Sulla parità tra PM e difensore, peraltro, bisogna avere l’onestà di riconoscere che essa non sussiste sul piano istituzionale: l’avvocato è un privato professionista vincolato dal solo mandato a difendere. Niente di ciò vale per il PM, che con il giudice condivide l’obbligo di ricerca della verità storica dei fatti. Sorprende, anzi, che l’avvocatura italiana (o parte di essa) trascuri il significato, in termini di cultura e di rafforzamento delle garanzie, dell’attuale posizione ordinamentale del P.M., cui compete anche, e non a caso, svolgere “accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta ad indagini” (art. 358 cpp), nonché esercitare un ruolo di controllo anche sulla legalità dell’operato della polizia giudiziaria : ciò ne rende palese la natura di organo di giustizia vicino piuttosto alla figura del giudice che a quella di parte deputata a sostenere in sede processuale sempre e soltanto le tesi della polizia e dell’accusa.

Esiste poi un altro argomento abusato a favore della separazione delle carriere: essa si imporrebbe anche in Italia poiché si tratta dell’assetto ordinamentale esistente o nettamente prevalente negli ordinamenti degli altri Stati a democrazia avanzata, senza che ciò comporti dipendenza del PM dal potere esecutivo. È questa un’affermazione gratuita ed incolta: gli ordinamenti che conoscono la separazione delle carriere non costituiscono affatto la maggioranza e, anzi, la regola dominante è che chi abbia maturato esperienze professionali di PM acquisisce una sorta di titolo preferenziale per accedere alla carriera giudicante, mentre dove vige la separazione questa porta con sé la dipendenza del PM dall’esecutivo (tranne in Portogallo). Va considerato che la comunità internazionale viaggia proprio verso quel modello ordinamentale che in Italia, invece, viene ciclicamente messo in discussione, quasi sempre come clava punitiva. Anche il Consiglio d’Europa, sin dal 2000, considera il modello istituzionale italiano un obiettivo verso cui tutti gli altri ordinamenti giudiziari europei dovrebbero tendere ed auspica che gli Stati prendano provvedimenti concreti al fine di consentire ad una stessa persona, su sua richiesta, di svolgere successivamente le funzioni di PM e quelle di giudice, o viceversa

Resta la centralità e la necessità, comunque, dell’acquisizione di una cultura che deve condurre il PM a ricercare ed acquisire elementi probatori in funzione del futuro giudizio (e non delle “brillanti operazioni”, oggetto di criticabili conferenze stampa autocelebrative, rispetto alle quali appare auspicabile un più severo controllo disciplinare): i canoni della valutazione della prova, cioè, devono unire PM e giudici!  Di qui la necessità di un unico sistema d’accesso alle due funzioni, di un’unica formazione professionale di tutti i magistrati (che dovrebbe includere anche quella degli avvocati), di un unico CSM che ne amministri la carriera e che, attraverso una sola e comune Sezione disciplinare, sia in grado di sanzionare comportamenti deontologicamente vietati.

Peraltro, una riforma che introducesse la separazione delle carriere sarebbe assolutamente inutile ed aprirebbe la strada a seri pericoli per l’autonomia della magistratura italiana e dei pubblici ministeri in particolare, ma soprattutto determinerebbe seri rischi per il principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale. Si tratta di un principio che, invece, è da difendere con le unghie e con i denti, nonostante ne sia difficile la effettiva e costante applicazione: esso, però, è il malato da guarire, non la malattia da stroncare, tenendo presente che tra le ragioni che ne hanno determinato la crisi, vi sono carenze di organico e strutturali ormai assolutamente insopportabili, nonché un continuo proliferare di leggi penali, effetto anche di scelte sovranazionali.

Il termine “obbligatorietà”, riferito all’azione penale, indica in senso letterale e giuridico, il dovere per il PM di procedere per ogni reato di cui abbia conoscenza. Egli non gode di alcuna discrezionalità che gli consenta di scegliere di non farlo per alcuni reati. Il principio deriva direttamente dall’art. 112 della Costituzione italiana, secondo cui, appunto, “Il Pubblico Ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”, come tra gli altri sostennero, nella fase preparatoria della Costituzione, Piero Calamandrei (“il Pubblico Ministero…deve agire secondo il principio della legalità. Se sono in suo possesso elementi che possano condurre all’accertamento di un reato, deve procedere senza astenersene per qualsiasi ragione.”), Giovanni Uberti, Giuseppe Bettiol e Giovanni Leone.

È chiara la ragione per cui quel principio garantisce anche l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge: essendo il PM obbligato a perseguirli, tutti i responsabili di qualsiasi reato, attinti da sufficienti prove di colpevolezza, saranno condotti dinanzi ad un Tribunale per essere giudicati, senza distinzione di razza, religione, censo e senza possibilità di influenza sull’esito delle indagini del loro eventuale potere economico o politico.

Insomma, non esiste possibilità alcuna, come piaceva al Duce (ed a molti altri ancora oggi), di muoversi secondo ragioni di opportunità.

Gli accaniti “detrattori” del principio affermato nell’art. 112 Cost., sono però pronti a sostenere che si dovrebbe rendere discrezionale l’azione penale, anche senza necessità di trasformare il PM in un organo dipendente dall’esecutivo, in modo da adeguare il sistema italiano al panorama internazionale. L’affermazione è anche in questo caso sicuramente errata: esistono in Europa, infatti, sistemi in cui l’azione penale è obbligatoria, altri in cui è discrezionale, altri ancora in cui esistono temperamenti all’uno o all’altro principio (per cui l’obbligatorietà è talvolta condizionata all’effettiva gravità del reato, mentre la discrezionalità è orientata dal prevalere dell’interesse delle vittime dei reati). Negli Stati Uniti, poi, le direttive per l’esercizio dell’azione penale sono periodicamente dettate dall’Attorney General (figura che racchiude in sè le funzioni tanto del nostro Ministro della Giustizia che del Procuratore Generale presso la Cassazione), ma lì – e questa è la principale differenza con l’Italia – nemmeno il Presidente degli Stati Uniti (salvo la recente eccezione di Donald Trump) protesta se il Prosecutor lo incrimina o indaga su di lui. Nei sistemi europei in cui le direttive dell’esecutivo regolano il principio della discrezionalità dell’azione penale, esiste comunque la figura del Giudice Istruttore indipendente (da noi ormai abolita circa trent’anni fa), che può rimediare alle inerzie del PM.

Insomma, ancora una volta va ribadito che il significato del dato comparatistico non può essere enfatizzato, né assunto come parametro di valutazione del nostro sistema, anche perché le differenze ordinamentali esistenti tra uno Stato e l’altro spesso derivano da secolari differenze di cultura giuridica e politica.

E poi quale istituzione o autorità dovrebbe dettare periodicamente i criteri-guida uniformi per l’esercizio discrezionale dell’azione penale da parte dei P.M.?

Il Governo, tramite indicazioni del Ministro della Giustizia o il Ministro stesso, afferma taluno, con ciò aprendo la strada alla sottoposizione del PM all’esecutivo. Ma c’è pure chi individua l’istituzione competente a regolare la presunta discrezionalità dei PM nel Consiglio Superiore della Magistratura (che mai, invece, si è ritenuto competente ad orientare il merito delle scelte giurisdizionali), chi nel Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, chi nei singoli Procuratori della Repubblica (cui, anche per questo, dovrebbero essere riconosciuti pieni poteri di tipo gerarchico che fortunatamente il nostro ordinamento non prevede). E c’è pure chi pensa ad una interlocuzione complessa tra tutte – o quasi tutte – queste Istituzioni, ritenendole a vario titolo competenti.

Ipotesi tutte per varie ragioni criticabili ma nessuna quanto quella – fatta propria dalla Unione delle Camere Penali – di affidare tale compito al Parlamento, sia pure previa discussione generale e trasparente,  così accettando la possibilità che l’azione penale sia condizionata dalle scelte della maggioranza politica di turno (magari grazie alla abusata e salvifica richiesta di voto di fiducia) e che il dibattito parlamentare finisca inevitabilmente con l’investire il modo di operare di questo o quell’ufficio giudiziario.

Questa inaccettabile proposta rischierebbe di determinare la cancellazione di fatto del principio di obbligatorietà dell’azione penale, né è pertinente l’ovvio rilievo secondo cui ogni legge è il frutto dell’accordo possibile all’interno di maggioranze variabili: l’obbligatorietà dell’azione penale è infatti un principio costituzionale e, svuotandolo di fatto con la previsione di attribuire al Parlamento il compito di dettare le linee guida in materia, si finirebbe con il pregiudicare – o rendere oscillante e variabile – anche la tutela dei diritti fondamentali previsti dalla prima parte della Costituzione, tutela spesso connessa all’esercizio dell’azione penale . Si pensi all’attualità: le priorità nell’esercizio dell’azione penale sarebbe quelle connesse alla materia dell’immigrazione rispetto alla quale i recenti ed ormai noti “decreti – sicurezza”  sono stati fermamente criticati in quanto lesivi dei diritti fondamentali degli immigrati richiedenti asilo o protezione internazionale.

E’ certo, comunque, che per rendere effettiva l’obbligatorietà dell’azione penale, occorre anche che gli uffici di Procura sappiano coniugare i valori dell’indipendenza e professionalità con sperimentati modelli organizzativi finalizzati alla rapida ed efficace trattazione degli affari: va dato atto, in proposito, che il Legislatore ed il CSM hanno negli ultimi anni rispettivamente approvato leggi ed emesso circolari e risoluzioni che hanno favorito l’adozione nelle Procure (e negli Uffici giudicanti) di soluzioni positive e  regole trasparenti per la trattazione prioritaria di alcuni affari rispetto ad altri.

Insomma, se – come si è detto – l’obbligatorietà dell’azione penale è il malato da guarire, non si comprende perché, pur potendo curarla efficacemente, ci si rifiuti di farlo, preferendo alimentare nel paese la percezione distorta di una magistratura unica responsabile di ogni malfunzionamento della giustizia.

Conclusioni

Quanto sin qui precisato deve far riflettere sulla necessità che ogni riforma concernente l’amministrazione della giustizia sia elaborata con freddezza e distacco dalle passioni e dalle fazioni “in campo”. Ma chi governa eviti di agire “a furor di popolo”, come spesso è avvenuto nell’ultimo ventennio, favorendo piuttosto un approfondito confronto in sede parlamentare ed una seria interlocuzione con il mondo dei giuristi.

Sarà così evitato il pericolo di dare nuovamente fiato a chi vuol umiliare la magistratura riducendola al rango di un ordine sottoposto agli altri due poteri, teoria costituzionale “innovativa” rispetto ai rudimenti della educazione civica, ma in un recente passato cara persino ad un presidente del Consiglio dei Ministri ed a due ministri della Giustizia.

* L’intervento di Armando Spataro, già magistrato, riprende ed utilizza precedenti relazioni ed articoli dell’autore, in particolare pubblicati su riviste giuridiche e sul quotidiano La Repubblica, nel 2019 e nel 2020.

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