Domenico Gallo. Riforma della giustizia penale: un passo verso il caos

Domenico Gallo. Riforma della giustizia penale: un passo verso il caos

Il tema della giustizia penale, o meglio del controllo di legalità esercitato dall’Autorità giudiziaria riguardo alla violazione di quelle regole di convivenza che sono presidiate dal diritto penale, è sempre stato incandescente. Il conflitto fra giurisdizione e politica sempre immanente negli ordinamenti democratici fondati sulla divisione dei poteri, in Italia negli ultimi trent’anni ha assunto toni esasperati soprattutto dopo l’avvento al governo di un ceto politico coinvolto nel suo vertice in una serie di vicende corruttive, se non di fiancheggiamento alla mafia. A ciò si aggiungono i danni di una cattiva politica che cerca il consenso alimentando il senso di insicurezza collettivo cagionato dal peso crescente dell’emarginazione sociale più che dalla criminalità. Si è cavalcato l’indurimento dei trattamenti penali per i reati di strada come un tema popolare fino al punto da condurre una battaglia politica per cambiare i connotati ad un istituto antichissimo ed incontestato del diritto penale, qual è la legittima difesa.  Ciò ha portato ad una continua contorsione nelle politiche penali: se da un settore dello schieramento politico si invocava una impudente domanda di impunità, mascherata con l’ideologia del garantismo ed espressa al massimo livello dai vari “lodi” (spazzati via dalla Corte costituzionale) che cercavano di salvare Berlusconi dai suoi processi, un altro spezzone dello stesso schieramento politico invocava leggi draconiane e trattamenti penali sempre più repressivi, elevando al rango di nemici pubblici i soggetti marginali (immigrati, clochard, senzatetto, etc.), trainati dai vari decreti sicurezza messi in cantiere dalla Lega, a partire dal 2008.

A complicare la situazione, al garantismo interessato dei colletti bianchi, si è contrapposto una sorta di “populismo penale”, utilizzato come cavallo di battaglia ideologica dai 5S che auspicava il ricorso allo strumento penale come una sorta di panacea per curare tutti i mali del nostro paese (basti pensare alla riforma penale del ministro Bonafede pomposamente denominata “spazzacorrotti”).

Per effetto di questi processi politici si è verificato un progressivo indurimento delle sanzioni e dei trattamenti penali per i reati di criminalità ordinaria e mafiosa, che hanno ripetutamente modificato in aumento i limiti di pena fissati dal codice Rocco, mentre analogo fenomeno non si è verificato per i reati dei c.d. colletti bianchi.

Uno snodo fondamentale per la creazione di un diritto penale “double face” è stata la c.d. legge ex Cirielli (2005), che, mentre per un verso ha determinato una riduzione dei termini di prescrizione per alcuni reati dei colletti bianchi, per altro verso ha determinato una diversità di trattamento “ad personas”, incrementando notevolmente i termini di prescrizione per i recidivi.

La legge ex Cirielli, assieme ad altri settori ha fatto sorgere un problema reale perché di fatto si sono create delle sacche di impunità con riferimento a condotte criminose che possono provocare danni sociali molto gravi. Nell’economia della questione criminale, i fatti più dannosi (esclusa la mafia) per la collettività sono proprio i reati dei colletti bianchi. Pensiamo al crack della Parmalat che ha comportato un danno alle famiglie italiane di 14 milioni di euro, oppure alle frodi per il conseguimento di erogazioni pubbliche che creano un danno enorme sottraendo risorse che dovrebbero essere destinate all’occupazione ed allo sviluppo economico.

Una risposta a questo problema reale è venuta dalla riforma Orlando che ha inciso notevolmente la legge ex Cirielli, prospettando una soluzione molto più equilibrata, che prevedeva una sospensione dei termini di prescrizione collegata alle fasi processuali. La riforma Orlando non è mai andata a regime, sostituita dalla contestata riforma Bonafede che ha statuito l’interruzione definitiva del decorso della prescrizione a partire dalla pronuncia della sentenza di primo grado. Contro quest’ultima riforma si sono levati gli strali interessati di quasi tutto il mondo politico, compresi gli sponsor dei decreti sicurezza, mentre in sede accademica è stato correttamente obiettato che, in questo modo si rendeva concreto il rischio che talune persone potessero rimanere imputati a vita. In questo contesto interviene la riforma deliberata dal governo Draghi, che modifica notevolmente il disegno di riforma del ministro Bonafede in discussione in Parlamento. La riforma Draghi è stata scritta sotto dettatura dell’Europa, quanto alle sue finalità dichiarate, poiché gli obiettivi di razionalizzazione ed accelerazione della giustizia penale e civile sono considerati imprescindibili per l’accesso dell’Italia ai fondi del Next Generation EU, ma certamente non sono stati scritti sotto dettatura i suoi contenuti.

È anche da questo punto di vista che deve essere esaminato il progetto di riforma nel settore del processo penale.

Per rendere più efficiente la macchina della giustizia penale non si possono fare miracoli, occorre agire su due versanti: deflazionare il carico di lavoro ed incrementare le risorse disponibili (magistrati, personale di cancelleria, aule e strumenti vari). Il progetto introduce delle note positive che, proseguendo il percorso intrapreso dalla riforma Orlando, segnano un’inversione di tendenza rispetto al passato: istituti come l’incremento dell’area di procedibilità a querela, la modifica delle sanzioni sostitutive, l’incremento dell’applicabilità delle sanzioni sostitutive della carcerazione, l’ampliamento dell’istituto della non punibilità per la particolare tenuità del fatto, l’ampliamento della messa alla prova, la sperimentazione di forme (ancora indefinite) di giustizia riparativa, sono soluzioni che consentono un alleggerimento della macchina giudiziaria e nello stesso tempo puntano a rendere più equo il processo penale e a valorizzare la funzione rieducativa della pena. C’è solo da notare che, nel disciplinare gli istituti deflattivi il progetto governativo è stato molto più timido delle proposte della Commissione Lattanzi ed ha escluso l’istituto dell’archiviazione meritata che avrebbe avuto un effetto di alleggerimento favorendo al contempo la riparazione del danno da reato.

Tutto questo sforzo di razionalizzazione si scontra e viene contraddetto dalle disposizioni in tema di ragionevole durata dei giudizi di impugnazione. A parole il disegno di legge conferma la riforma Bonafede in punto di prescrizione, prevedendo che il decorso della prescrizione cessa definitivamente dopo la sentenza di primo grado, ma nei fatti opera un “revirement” che annulla del tutto lo stop alla prescrizione. Queste disposizioni ripescano un progetto caro a Forza Italia, prevedendo, non più l’estinzione del reato (cioè della pretesa punitiva dello Stato per il decorso del tempo), bensì l’estinzione del processo, che si verifica decorso il termine di due anni (prorogabili a tre) per l’appello ed un anno (prorogabile di sei mesi) per il giudizio in Cassazione.

Con la dichiarata intenzione di sveltire il funzionamento della giustizia, l’on. Gasparri  nella XVI legislatura presentò un disegno di legge (AS n. 1880) sul c.d. “processo breve” intitolato: “misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell’art. 111 della Costituzione e dell’art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo”, che più propriamente avrebbe dovuto essere intitolato: “norme per restringere l’operatività della giurisdizione penale”. La disciplina Gasparri non interveniva sul processo, bensì sulla giurisdizione introducendo dei rigidi tempi di decadenza all’esercizio della funzione giurisdizionale. Venivano ipotizzate tre fasce di durata massima, superata la quale il processo si estingueva e l’imputato doveva essere prosciolto. La riforma Draghi ha recuperato lo stesso meccanismo raffinandolo un po’. Infatti ha lasciato fuori dai termini di decadenza il processo di primo grado e ha escluso i reati puniti con l’ergastolo che – in teoria – sono imprescrittibili. Le impugnazioni “brevi” introdotte dalla riforma Draghi non sono uno strumento acceleratorio atto a rendere più veloce l’esercizio della giurisdizione, ma uno strumento eliminatorio, semplicemente restringono l’operatività della giurisdizione penale, mettendo una tagliola temporale ai processi in corso. La perseguibilità delle condotte criminali, anche le più gravi (escluso l’omicidio o la strage), viene meno anche se non è decorso quel lasso di tempo che rende non più attuale o conveniente da parte dell’ordinamento l’accertamento e la punibilità dei fatti di reato. In sostanza si introduce una sorta di prescrizione breve di reati anche gravi dipendente dal caso o meglio dal grado di ingolfamento delle Corti d’appello.

Di fronte alla levata di scudi che si è verificata nei settori più attrezzati dell’opinione pubblica e di fronte alla denuncia del disastro sociale che avrebbe provocato la prevista cancellazione di migliaia di processi con la conseguente impunità, anche per fatti di mafia o gravemente lesivi della convivenza civile, si è verificato un duro scontro all’interno della composita maggioranza che sorregge il governo Draghi. Il compromesso raggiunto alleggerisce solo parzialmente le criticità dell’impianto originario. Non si è voluto abbandonare l’istituto della prescrizione del processo, ma si sono introdotte una serie proroghe e liste di reati con trattamenti differenti in termini di durata del processo. Per alcuni reati (associazione mafiosa, terroristica o dedita al traffico di stupefacenti, violenza sessuale) si è previsto che si possano dare più proroghe, per altri reati, con aggravante mafiosa si possono concedere solo due proroghe (sia in appello che in Cassazione). Altri reati, altrettanto gravi (come i disastri ambientali) non godranno della possibilità di proroghe. In ogni caso tutte le ordinanze che dispongono delle proroghe saranno ricorribili in Cassazione. Quindi ci sarà un significativo aggravio del lavoro delle Corti d’appello (perché tutti faranno appello a fronte della prospettiva di prescrizione del processo) e della Corte di Cassazione che, in aggiunta al suo lavoro attuale (circa 50.000 ricorsi all’anno) vedrà assegnarsi un’ulteriore competenza.

Infatti la pretesa di introdurre dei tempi di decadenza del processo in sede di impugnazioni si pone in stridente contraddizione con l’esigenza di evitare l’ingolfamento della macchina giudiziaria. In conclusione è difficile ipotizzare che la riforma possa produrre dei benefici all’amministrazione della giustizia in termini di efficienza e produttività mentre è sicuro che la tagliola ai processi ed il doppio o triplo binario per differenti categorie di reati, comporterà un incremento del contenzioso ed una ulteriore complicazione delle procedure giudiziarie, fatto salvo il disagio che potrebbe derivare da qualche sconcertante caso di impunità.  Inoltre c’è un altro aspetto di criticità che è sostanzialmente sfuggito all’attenzione dei media. Per quanto possa sembrare strano, la perenne aspirazione della politica a mettere le mani sul PM ha trovato eco persino nella riforma Cartabia che – in teoria – dovrebbe essere orientata a fornire ai cittadini una giustizia più veloce ed efficiente. Si tratta della norma che assegna al Parlamento di predeterminare con legge i criteri di priorità per l’esercizio dell’azione penale. Orbene la selezione delle priorità di intervento dei pubblici ministeri non può essere materia di competenza del Parlamento (e, conseguentemente, delle maggioranze esistenti) perché ciò aprirebbe la strada a seri pericoli per l’autonomia della magistratura e dei pubblici ministeri in particolare, e finirebbe con il condizionare il principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale. In questo modo è stato inserito surrettiziamente un cuneo nel modello costituzionale che sancisce l’indipendenza del Pubblico Ministero e l’obbligatorietà dell’azione penale a garanzia dei diritti e dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge.

Ha osservato in proposito Armando Spataro: “Non è in alcun modo giustificabile la previsione secondo cui gli uffici del pubblico ministero, per garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, dovrebbero individuare criteri trasparenti e predeterminati di priorità nella trattazione degli affari, ma nell’ambito dei criteri generali indicati con legge del Parlamento. Orbene (..) la selezione delle priorità di intervento dei pubblici ministeri, anche solo nell’ambito di linee guida generali e non di un cogente catalogo di reati, non può essere materia di competenza del Parlamento (e, conseguentemente, delle maggioranze esistenti) perché ciò aprirebbe la strada a seri pericoli per l’autonomia della magistratura e dei pubblici ministeri in particolare, e finirebbe con il determinare seri rischi per il principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale, che garantisce anche l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.”

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