Armando Spataro. Quali riforme per la Giustizia? (Parte prima)*

Armando Spataro. Quali riforme per la Giustizia? (Parte prima)*

La storia politica e giudiziaria di questi ultimi decenni consente di affermare che in occasione di ogni insediamento di un nuovo governo, indipendentemente dai colori della maggioranza di turno, la riforma della giustizia costituisce uno dei punti centrali del programma che si intende attuare. Lo è anche per il governo Draghi, come dimostrano le cronache giornalistiche di questi giorni. Ciò non impedisce, però, di sottolineare alcune ragioni di particolare preoccupazione che il tema di questa riforma suscita nell’attuale contesto.

È noto, innanzitutto, che le forze politiche che sostengono il governo non costituiscono certo uno schieramento omogeneo: pur sperando che non si tratti di una maggioranza fluttuante, è innegabile che essa sia oggi costituita da partiti politici che, specie nel settore della giustizia, hanno spesso assunto posizioni contrastanti. Di qui il timore che le possibili riforme di cui si parla possano essere condizionate da inaccettabili logiche di compromesso, un rischio che, favorito “dall’indebolimento” del Parlamento rispetto all’Esecutivo, deve essere evitato.

Esiste poi un altro motivo di preoccupazione, quello collegato all’esplodere del caso Palamara, potenzialmente idoneo a generare riforme punitive: la vicenda in questione – di cui si stanno occupando organi giudiziari e disciplinari – ha messo in luce relazioni personali a dir poco improprie, nonché interessi di singoli, di correnti e di esponenti di partiti che si intrecciano al di fuori degli ambiti istituzionali. Di qui la diffusa convinzione, favorita da strumentali e superficiali modalità informative, che si tratti di vizi che affliggono la stragrande maggioranza dei magistrati, la loro Associazione Nazionale e le “correnti” descritte quali aggregazioni di potere, permeabili a pressioni politiche, che agiscono solo per favorire i rispettivi iscritti nelle nomine e nelle progressioni in carriera, così rendendo inaffidabile anche il CSM. E per questa pregiudiziale ostilità vacilla lo stesso equilibrio tra i tre poteri su cui si fonda ogni democrazia. In questo quadro, fortunatamente, le qualità del ministro Marta Cartabia, già presidente della Consulta, da sempre attenta ai principi che costituiscono il fondamento dell’esercizio indipendente del potere giudiziario, consentono di sperare in riforme utili e condivisibili.

I temi principali di cui si discute sono tanti: basti citare quelli della prescrizione dei reati, delle modalità e dei limiti di utilizzo delle intercettazioni telefoniche, del sistema penitenziario, dello status della magistratura onoraria (argomento di rilevante importanza), della disciplina giuridica dell’immigrazione, o – ancora – dei tempi del processo civile e penale, tema quest’ultimo che, almeno a parole, vede tutti d’accordo nell’affermare l’ovvia necessità di una loro riduzione. Ma in questa sede è opportuno riflettere innanzitutto sulle riforme dell’ordinamento giudiziario che hanno ultimamente generato maggiori discussioni, cioè quella del C.S.M. e delle sue competenze (a partire dalla nomina dei dirigenti giudiziari e dalle valutazioni di professionalità), nonché – nella seconda parte di questo intervento – della separazione delle carriere dei giudici e pubblici ministeri, dell’obbligatorietà dell’azione penale e del rapporto tra giustizia e informazione.

La designazione dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, il sorteggio e l’abolizione delle “correnti” dell’ANM

In particolare, quanto al metodo di designazione dei componenti togati del CSM, si afferma che, a causa delle citate degenerazioni correntizie, bisogna abbandonare l’attuale sistema (introdotto con la legge n. 44/2002) che prevede tre collegi unici nazionali ed una lista nominativa per ciascuno di essi, rispettivamente per candidati giudici, pubblici ministeri e componenti della Corte o della Procura Generale di Cassazione. Sono escluse liste contrapposte ed è previsto per ogni elettore un solo voto per ciascuno dei tre collegi nazionali, così da eleggere i più votati nelle suddette categorie, rispettivamente nel numero di dieci giudici di merito, quattro pm e due magistrati di legittimità. Cancellato tale meccanismo, si dovrebbe ricorrere invece al sorteggio tra tutti i magistrati disponibili, così cancellando il significato e l’importanza del voto: solo la dea bendata che cala la mano nell’urna, insomma, costituirebbe garanzia di rigenerazione del CSM.

Il 22 febbraio scorso, addirittura, 67 magistrati hanno indirizzato un appello al Capo dello Stato perché si attivi (non è spiegato come) per l’introduzione nel nostro sistema del sorteggio che “lungi dall’essere in contrasto con la Carta costituzionale, specie ove seguito da una elezione successiva tra un numero predeterminato di candidati estratti a sorte…, rappresenta l’unico sistema idoneo a garantire l’imparzialità della funzione di autogoverno e l’effettività dei principi di distinzione dei magistrati soltanto per diversità di funzioni, di indipendenza dei magistrati e di soggezione dei giudici soltanto alla legge”.

Dunque, secondo i firmatari dell’appello, il Presidente, “garante della Costituzione”, dovrebbe intervenire per l’approvazione di una nuova disciplina palesemente anticostituzionale, irragionevole e di stampo qualunquista. L’art. 104 della Costituzione, infatti, prevede che, al di là dei tre membri di diritto, due terzi dei componenti siano eletti dai magistrati ordinari ed un terzo dal Parlamento in seduta comune tra accademici ed avvocati con almeno 15 anni di servizio alle spalle. Per introdurre il sorteggio, dunque, bisognerebbe modificare la Costituzione. Ma ecco che, di fronte a questo rilievo, si propone il ricorso ad indegne furberie, proponendo due fasi distinte: nella prima sarebbero sorteggiati i magistrati disponibili ad essere i candidati tra cui i loro colleghi, nella seconda fase, sceglierebbero con il voto i componenti del CSM. In tal modo sarebbe assicurato il rispetto delle regole della Costituzione. Qualcuno, a dire il vero, ha anche proposto fasi inverse: prima il voto e poi il sorteggio.

Sorprende che si possa in tal modo rinnegare le scelte dei padri costituenti ed aggirare precetti costituzionali fondati su un’idea di piena rappresentatività del CSM e sul diritto di elettorato attivo e passivo dei magistrati. Come non vedere che tale proposta apre la strada alle più ardite provocazioni istituzionali? Perché mai, se questa soluzione dovesse valere per la composizione di un organo costituzionale come il CSM, non dovrebbero essere sorteggiati i membri del Parlamento, considerata la gravità delle molteplici deviazioni corruttive e deontologiche di deputati e senatori che la storia anche recente ci ha fatto conoscere?

Ovviamente, potrebbero intervenire provvedimenti correttivi delle norme in vigore che peraltro furono varate proprio per disinnescare il potere delle correnti, pur senza ottenere gli effetti voluti. Ad esempio, ben si potrebbe tornare al più trasparente sistema proporzionale a liste contrapposte, sostituendo però il collegio unico nazionale con più collegi territoriali, così da valorizzare la conoscenza diretta e la stima professionale dei candidati da parte degli elettori. Le liste, però, dovrebbero essere costituite da un numero minimo di candidati per ogni ruolo così da evitare sgradevoli accordi come quello che, nell’ultima elezione del 2018, ha visto le quattro correnti esistenti proporre ciascuna, con scelta criticatissima di cui non hanno ancora fatto ammenda, un proprio candidato PM in modo da farli tutti eleggere nei quattro posti di PM in gioco.

Vorrei essere chiaro: è doveroso invitare i magistrati a denunciarne le degenerazioni, ma non sono tra coloro che demonizzano le «correnti», ove con questo termine ci si riferisca ad aggregazioni di magistrati legati da una comune concezione del proprio ruolo, della propria indipendenza, dei rapporti possibili con l’avvocatu­ra, il mondo accademico e la società in genere. Non vedo perché dovrebbe essere vietato o criticabile che anche i magistrati rico­noscano le proprie affinità di pensiero con taluni colleghi e a loro preferiscano far riferimento per desi­gnarli – attraverso il voto – a compiti di rappresentanza o direzione nella loro As­sociazione o a funzioni istituzionali in seno al Csm. È normale, infatti, che le correnti, in vista delle elezioni dei dirigenti dell’Associazione ma­gistrati o dei componenti togati del Csm designino i propri can­didati ed elaborino programmi sottoponendoli al giudizio dei magistrati elettori. Sono questi i meccanismi della democrazia rappre­sentativa e non si vede perché dovrebbero valere solo per i partiti e per le elezioni politiche

Ciononostante, un’altra proposta populista circola tra i “riformisti indipendenti” sostenitori del sorteggio: quella di abolire le correnti dei magistrati, pur se non si comprende in che modo. Al di là delle ragioni storiche e culturali della nascita e dello sviluppo delle correnti, ci si deve chiedere – ancora una volta – se chi formula tale ipotesi conosca la Costituzione ed il principio di libertà di associazione previsto nell’art. 18.

Va comunque abbandonata la “illusoria idea della capacità taumaturgica dei sistemi elettorali” (così Giacomo D’Amico in www.giustiziainsieme.it, 26/2/2021). Sono proprio i magistrati che credono nelle correnti come “luoghi” di assistenza e tutela che devono invece riformare sé stessi: ciò di cui vi è primario bisogno è conoscere e capire prima di votare secondo coscienza, riscoprendo “le ragioni di appartenenza ideologica e culturale alle correnti” (ibidem).

Criteri di valutazione della professionalità, conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi

Un altro argomento che pure occupa le prime pagine e che riguarda le competenze del CSM, è quello della necessità di riscrivere i criteri di valutazione del merito e della professionalità dei magistrati che aspirano ad un incarico direttivo o semidirettivo: occorre “blindare” le valutazioni – si dice – ancorandole a parametri oggettivi, salvo poi dividersi sulla loro individuazione. Anche questo tema è stato oggetto di ripetuti interventi normativi, nonché di successivi e sempre più dettagliati criteri di orientamento del CSM. In realtà, è evidente che non sarà mai possibile eliminare una quota di discrezionalità nelle scelte operate dal CSM, a meno che non si voglia ritornare al criterio unico e prevalente della maggiore anzianità, che penalizza quelli della specializzazione e della professionalità dei candidati, e che tante ingiustizie ha determinato, a partire dalla mancata nomina di Giovanni Falcone a Consigliere Istruttore a Palermo.

Insomma, nessuno si illuda, come al CSM, di cui ho avuto l’onore di far parte, proponeva circa vent’anni fa un consulente del ministro della Giustizia, di poter inventare un “cruscotto” di cui premere un tasto per ottenere dati oggettivi ed incontestabili. Cos’è il merito poi? Quello collegato al numero degli arresti e delle operazioni antimafia da prima pagina? Quello della rapidità di trattazione dell’arretrato civile? Quello – per un PM – del numero di richieste accolte dai giudici? L’azione che riscuote il consenso del popolo plaudente? La qualità degli interventi scientifici? È evidente che nessuno potrà mai scrivere una legge per attribuire un valore numerico alle tante possibili attività di un magistrato.

Si “spara ad alzo zero” anche contro la legittima aspirazione ad esercitare funzioni direttive (ad esempio, procuratore o presidente di Tribunale) o semidirettive (ad esempio, procuratore aggiunto o presidente di sezione) di chi abbia alle spalle una proficua ed apprezzabile esperienza professionale (che può ben essere utile per altri), senza considerare che il “carrierismo” da condannare è quello di chi, pur di accedere a tali incarichi, è pronto al mercimonio dei principi che devono guidare ogni magistrato. Si auspica poi il divieto per chi abbia fatto parte del Csm di proporre domanda per simili funzioni nei quattro anni successivi alla cessazione del suo mandato: essere stato componente del Csm, insomma, diventa disonorevole e produce una presunzione di contagio quadriennale (una “variante italiana”?).

Ed altrettanto dovrebbe essere previsto anche per coloro che hanno svolto incarichi fuori ruolo (ad esempio, quelli di capo di gabinetto o di magistrato distaccato presso un ministero o un organismo internazionale), tutti “appestati”, a prescindere dalla valutazione eventualmente positiva del lavoro svolto, per effetto della loro supposta contiguità politica o per essere stati lontani dal concreto esercizio della giurisdizione (pur se entro i limiti temporali normativamente previsti). È doveroso battersi perché l’esercizio di tali incarichi non diventi ragione di priorità rispetto ad altri meriti professionali, ma lo è anche impegnarsi per valutare il tipo di attività fuori ruolo svolta e le modalità con cui essa è stata esercitata, rammentando che già esistono risoluzioni del CSM che affermano la inderogabile necessità che anche il magistrato fuori ruolo mantenga e dimostri autonomia ed indipendenza proprie del nostro lavoro.

Ma il populismo dominante incalza “a prescindere”, sempre nell’ottica di ridurre il CSM ad un organismo amministrativo e burocratico.

Ecco allora che, per le nomine di magistrati agli incarichi in questione, si propongono ottusi automatismi: i 67 firmatari dell’appello al Capo dello Stato (ma non solo loro) propongono la rotazione in tali compiti, onde “eliminare in radice il carrierismo e la concentrazione di potere in mano a pochi…”. Infatti, si aggiunge, “la rotazione negli incarichi direttivi e semi-direttivi (ndr: di tutti i magistrati di un ufficio, evidentemente ritenuti tutti idonei per questi compiti!) sulla base di criteri legali… costituisce l’antidoto più efficace contro la degenerazione correntizia… nonché, al contempo, la vera garanzia di un servizio adeguato e di una giurisdizione effettivamente indipendente e imparziale”.

In realtà, se è vero quel che scrive Nello Rossi (“Come si valutano i magistrati: possibile che siano tutti geni?”, in Il Riformista, 21.1.2021), secondo cui “il sismografo della professionalità non funziona, appiattisce i meriti e non registra le cadute”, è pur vero che ciò comporta rimedi razionali e coerenti con le regole ordinamentali. I dirigenti degli uffici giudiziari, cui è affidata la redazione del primo parere sia in ordine alla progressione in carriera che in ordine ad eventuali domande per incarichi direttivi o semidirettivi dei magistrati, devono provvedervi con serietà e rigore abbandonando prassi e formule di stampo burocratico che premiano tutti, senza citare rilevanti negligenze o altri elementi negativi. Altrettanto importante appare la necessità di valutare, almeno nei procedimenti di un certo rilievo, il grado di “corrispondenza” tra richieste avanzate dai pm e decisioni dei giudici o tra le decisioni intervenute nei vari gradi di giudizio. Come più volte richiesto da organismi dell’Avvocatura, infine, sarebbe utile consentire ai cosiddetti componenti laici dei Consigli Giudiziari (avvocati e professori universitari) di partecipare alle discussioni e deliberazioni relative alle valutazioni di professionalità dei magistrati ed alle loro domande per incarichi direttivi o semidirettivi.

In tal modo, pur dando per scontato che la diversità e complessità dei mestieri del magistrato rendono comunque difficile la valutazione finale, sarebbe possibile per il CSM – abbandonata la prassi delle cosiddette “nomine a pacchetto” che tanto fanno discutere per i sospetti di spartizioni correntizie che le determinerebbero – esercitare il proprio compito disponendo di elementi concreti e più affidabili, tali da consentire di “sanare una clamorosa contraddizione. Quella tra l’esperienza quotidiana della giurisdizione – nella quale gli utenti della giustizia si rendono subito conto della professionalità o delle carenze di un magistrato – e le difficoltà di trasporre questa razionale percezione nelle valutazioni superficiali e seriali del suo lavoro” (Nello Rossi, articolo citato).

* L’intervento di Armando Spataro, già magistrato, riprende ed utilizza precedenti relazioni ed articoli dell’autore, in particolare pubblicati su riviste giuridiche e sul quotidiano La Repubblica, nel 2019 e nel 2020.

 

 

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