Felice Besostri. Le riforme costituzionali necessarie e quelle dannose

Felice Besostri. Le riforme costituzionali necessarie e quelle dannose

«Non saranno i costituzionalisti a salvare le istituzioni» è la perentoria conclusione dell’articolo di Rino Formica. “I partiti difendono le ragioni che fin qui li hanno fatti fallire” (DOMANI 21.02.2021), perché – aveva giustamente premesso – «il declino delle istituzioni non può essere affidato una volta al mese a un bravo giurista, è battaglia quotidiana dei cittadini». Tuttavia, i cittadini non possono farlo, neppure periodicamente alle elezioni per il rinnovo delle assemblee degli organi, che costituiscono la Repubblica ex art. 114 Cost., a cominciare dal Parlamento nazionale bicamerale, perché il diritto di voto eguale, libero, diretto e personale, a loro garantito dagli artt. 48, 56 e 58 Cost. è stato rubato agli elettori dalla legge n. 270/2005, comunemente nota come Porcellum, e mai più restituito. Nessuna proposta di legge di iniziativa popolare, sottoscritta da almeno 50.000 elettori e prevista dall’art. 71 Cost. è mai giunta ad essere esaminata con voto finale e nomina di un relatore per l’aula in una Commissione parlamentare di un solo ramo del Parlamento, per non parlare del diritto di vedere esaminate le petizioni, ai sensi dell’art. 50 Cost., che ciascun cittadino può rivolgere alle Camere “per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”.

La Costituzione inattuata e le sue revisioni

Nessuna meraviglia in un paese, che a 73 anni dall’entrata in vigore della Costituzione non ha ancora una legge di attuazione organica dell’art. 49 Cost., che affida a “Tutti i cittadini” il diritto “di associarsi liberamente in partiti” per concorrere loro, non le cupole partitocratiche o i padroni di singoli partiti, “a determinare la politica nazionale”, quando sono addirittura esclusi, come iscritti, dalla scelta dei candidati (primarie aperte ai passanti). Infine, gli esiti di un referendum abrogativo ex art.75 Cost., cui ha partecipato almeno la maggioranza assoluta degli aventi diritto, possono essere disattesi dalle forze politiche, che hanno il monopolio della presentazione di liste e candidati ai sensi dell’art. 14 dpr. n.361/1957.

La Corte Costituzionale finora, non ha riconosciuto al Corpo elettorale di essere un potere dello Stato, pur esercitando nelle elezioni e nei referendum, la sovranità che appartiene al popolo per diretta attribuzione dell’art. 1 c. 2 Cost. e ad una decina di elettori l’osservanza del dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione è costato recentemente una pesante condanna alla rifusione delle spese di giudizio in un paese, che soltanto grazie all’iniziativa di cittadini elettori e dei loro avvocati sono riusciti a far dichiarare incostituzionali due leggi elettorali, con le due sentenze della Consulta n. 1/2014 e n. 35/2017. Tuttavia, nulla impedisce in questo paese, che un Parlamento eletto con una legge incostituzionale possa modificare la Costituzione, anche in spregio ai suoi principi supremi, fatto non consentito neppure con norme di rango costituzionale (Corte Cost. sent. n. 11465/1988), sia pure con l’avallo di un voto popolare, frutto di una reazione punitiva di una classe politica, che ha espropriato, a suo esclusivo vantaggio, il potere del popolo di essere rappresentato.

Così è avvenuto con il taglio lineare complessivo del 36,50% del Parlamento, ma gravemente squilibrato al Senato con una maggiore distorsione maggioritaria e con un’alterazione del rapporto tra popolazione e senatori nel gruppo unitario delle Regioni già beneficiarie, ex art. 57 c. 3 Cost., del numero minimo di 7 senatori. È un taglio che, se non compensato da altre riforme e da una nuova legge elettorale, gravemente preoccupa Claudio Martelli, nel suo editoriale del numero di febbraio-marzo del rinato Avanti! e in prossima uscita nelle edicole di Milano, Roma, Napoli e Bologna.

I tentativi di revisione del numero dei parlamentari e del bicameralismo paritario sono stati sconfitti, senza appello nei referendum costituzionali del 2006 e del 2016. Ha, invece, trionfato la sola riduzione, nel 2020, grazie ad una campagna elettorale senza adeguata, capillare e specifica informazione, perché sovrastata dalle contestuali elezioni in sette regioni, che coinvolgevano il 33,67% della popolazione italiana e l’attenzione dei media e dell’opinione pubblica in tutto il paese.

L’equiparazione delle Province autonome di Trento e Bolzano, che a condotto quella Regione ad avere 6 senatori più di Abruzzo e Friuli-Venezia Giulia, prima equiparate,  ridotti a 4, ma anche di Liguria, Marche e Sardegna, passate a 5 da 8, e pari a quelli della Calabria, tutte regioni molto più popolate tra il 20% del Friuli-VG e il 92% della Calabria, è stata il risultato di una discussione di una ventina di minuti su un emendamento del relatore in sede di prima approvazione in Senato, perché non presente in nessuno del ddl costituzionali di riduzione del numero dei parlamentari.

Un colpevole, il bicameralismo?

Proprio questa revisione costituzionale è la dimostrazione, che non è il bicameralismo in sé la causa dei problemi del nostro ordinamento costituzionale, un sistema che riesce ad approvare una revisione costituzionale epocale in 8 mesi, comprensivi di 3 mesi di sospensione, ex art. 138 c. 1 Cost., tra la prima e la seconda deliberazione di ciascuna delle Camere e in 60 giorni la conversione del Decreto Legge 20 aprile 2020 n. 26 “Disposizioni urgenti in materia di consultazioni elettorali per l’anno 2020”, che deroga 7 Statuti regionali, il T.U. per l’elezione del Senato, le procedure del referendum costituzionale ex legge n. 352/1970,

e l’accorpamento in un election day di referendum costituzionale, elezioni suppletive senatoriali, elezioni regionali, comunali e circoscrizionali non è un esempio di procedure lente, ma piuttosto di procedure disinvolte, poco rispettose della Costituzione e dell’assenza di tempestivi e preventivi controlli di costituzionalità, fatto che sarebbe opportuno affrontare e risolvere prima di qualsiasi altra revisione costituzionale, comprese quelle auspicate dal direttore dell’Avanti!’. Anche l’interessante, proposta di legge elettorale uninominale a doppio turno con diritto di tribuna, che non è quella francese, non farebbe nessun passo in avanti finché la legge elettorale vigente, non venisse spazzata via da una sentenza della Corte Costituzionale. Quella vigente è troppo conveniente ai partiti, perché liste candidature sono bloccate, un vantaggio anche per chi designa i candidati, un vantaggio anche se non vinci, la nascita di Italia Viva e il protagonismo di Renzi, nel fare e disfare governi, ne è plastica dimostrazione.  E’ anche la dimostrazione della tesi di Formica: I partiti difendono le ragioni che fin qui li hanno fatti fallire.

La proposta monocamerale sarebbe una rivoluzione copernicana del nostro sistema politico e istituzionale, ma potrebbe raccogliere una maggioranza parlamentare solo in questo Parlamento. Dopo un’elezione con il Parlamento ridotto e con la legge elettorale vigente la destra potrebbe rinunciare al controllo del Parlamento in seduta comune, soltanto e forse, se si concedesse un elezione diretta del Presidente della Repubblica, cioè un semipresidenzialismo alla francese, perché è una sua antica proposta di bandiera.

Una scommessa perché il doppio turno con ballottaggio, sia per l’elezione del Presidente della Repubblica, che per l’Assemblea Nazionale, le fa correre rischi maggiori di un premierato forte, il leader della coalizione vincitrice, con il controllo del Parlamento in seduta comune, che grazie all’art. 90 Cost. gli consente di controllare il Capo dello Stato, nell’ipotesi, che non sia stato da loro eletto, ma questo dipende dalla maggioranza presidenziale espressa da questo Parlamento, a meno di un improbabile sfracello del Governo Draghi, con scioglimento anticipato del Parlamento, prima del semestre bianco, previsto dall’art.88 c. 2 Cost., che sarebbe bene abolire contestualmente a una modifica dell’art. 85 Cost. per vietare la rielezione.

Questa è una revisione costituzionale che potrebbe essere avviata subito, senza rischio per la prima prossima nomina del Presidente della Repubblica nel gennaio 2022.

Riforme alternative o pasticciate?

Il Governo Draghi privo di una maggioranza politica in questo Parlamento esprimerà comunque nel giro di un anno una maggioranza presidenziale, quella che eleggerà il/la XIII Presidente della Repubblica. Le maggioranze politiche o di fatto di governo sono effimere, specialmente in Italia, dal 4 marzo 2018 ce ne sono già state 3 in meno di un anno.

 La maggioranza presidenziale, invece, esplica effetti per 7 anni, anche se si dissolvesse all’indomani del giuramento del Capo dello Stato. La maggioranza presidenziale è entità magmatica, fluttuante e in continua ricomposizione, anche tra una votazione e l’altra, ma a un certo punto si fissa in quella che nel 2022 eleggerà il successore del Presidente in carica.

Sulla carta, ma solo sulla carta l’intergruppo M5S, PD e LeU, è un embrione di maggioranza presidenziale, ma che può contare solo sulla Camera dei Deputati, ma al Senato nella migliore delle ipotesi era in parità, ma sul Conte ter, e, comunque, si è dissolta con il voto di fiducia a Draghi con 40 voti contrari, 2 astenuti e 17 non partecipanti al voto, quando il gruppo senatoriale di FdI conta con appena 19 senatori. Si deve, inoltre, tener conto che il peso della destra è aumentato tra i delegati regionali e allo stato può contare su 32 delegati su 58.  Come Romano Prodi ben sa possono mancare anche 100 voti, rispetto a quelli teorici.

L’elezione presidenziale sconta un ulteriore elemento di ambiguità: l’assenza formale di candidati alla carica, che consenta di individuare preventivamente un candidato di garanzia della forma di Governo parlamentare e un candidato di cambiamento della forma di Governo, tanto per semplificare.

Per questo è necessaria la massima chiarezza per evitare che il cambiamento si realizzi surrettiziamente, concordando l’elezione di un Presidente, che una volta eletto si presti a favorire, dopo una elezione al termine della legislatura nel 2023 del Parlamento a ranghi ridotti una riduzione del mandato a 5 anni e la rieleggibilità con suffragio universale e diretto.

Soltanto in tale contesto potrebbe passare il monocameralismo e una nuova legge elettorale, del tipo preconizzato da Martelli, che necessita essere approfondito, perché si discosta dal maggioritario a doppio turno alla francese, che non prevede alcun diritto di tribuna, ma soltanto il passaggio al ballottaggio non solo  dei primi due, ma di ogni candidato che abbia superato al primo turno il 12,50% degli aventi diritto, dando luogo a ballottaggi a tre e più raramente a 4, specialmente nel caso di bassa affluenza alle urne, come nelle legislative del 2017, nelle quali gli astensionisti (51,30%) sono stati superiori ai votanti (48,70%) al primo turno e sono aumentati al 57,36% nel secondo turno. I sistemi maggioritari hanno il difetto di nascondere i problemi dietro numeri apparentemente confortevoli. La maggioranza presidenziale alle legislative ha ottenuto al primo turno il 32, 33% e al secondo il 49,11%, ma ben 350 seggi su 577, cioè il 60,65% dei seggi.

L’altro effetto sottovalutato, è che in caso di elettorato volatile o instabile, le oscillazioni sono amplificate, specialmente se aumenta l’astensione, da sistemi maggioritari o misti con accentuazione se vi è concentrazione territoriale: emblematico è il caso dello Scottish Nationalist Party nel Regno Unito, il cui successo ha privato il Labour Party del bastione scozzese, senza il quale è problematico, che possa vincere le elezioni in Gran Bretagna.  Le leggi elettorali maggioritarie funzionano in un sistema bipolare, anche pluri-partitico, in presenza di un partito egemone in ciascuno dei due poli. La Francia ne è stato l’esempio fino alle elezioni del 2017, quando la partita si giocava tra socialisti e eredi gollisti, ciascuno egemone nella polarizzazione destra/sinistra, finché la destra manteneva la conventio ad excludendum verso il Front National. Si inceppa in un sistema tripolare, cioè quando è incerto il soggetto ammesso al ballottaggio, le cui prime avvisaglie si sono verificate nelle presidenziali del 2002, quando la sera del 21 aprile il candidato socialista si sorprese eliminato al I° turno da Jean-Marie Le Pen e la sinistra non vinse più una presidenziale fino al 2012 con Hollande. Nel 2017 fu invece il candidato della destra a cedere il ballottaggio a Marine Le Pen, ma la situazione era in realtà tetrapolare/quadripolare con Macron al 24,01%, Le Pen 21,30%, Fillon 20,01% e Mélenchon 19,58%: tra il primo e il quarto la differenza è di 4,43 punti percentuali. Basta un incremento o un decremento del 2,23% per rovesciare la classifica

Il modello francese in discussione

L’analisi del caso francese è opportuna, perché il sistema uninominale con ballottaggio eventuale, nel caso che nessun candidato abbia, I° turno la maggioranza assoluta, lo richiama, ma Martelli prevede il diritto di tribuna e non precisa se il ballottaggio possa avvenire tra più di due candidati, né come sono assegnati, né quanti  siano i seggi da attribuire ai candidati dopo il primo turno, fatto che disincentiverebbe la partecipazione elettorale al II° turno, che dopo il 2017 è uno dei problemi del modello francese. In una elezione diretta la partecipazione bassa delegittima politicamente l’eletto, perché incide sulla sua rappresentatività, più di una vittoria sul filo del rasoio.

La proposta Martelli, coglie, comunque nel segno di denunciare l’errore del taglio lineare senza pensare alle conseguenze sugli stessi regolamenti parlamentari, cui andava messa mano prima del taglio. Al Parlamento di 945 membri elettivi l’argomento non interessa, e per il nuovo di 600 bicamerale paritario un fattore paralizzante e pertanto negativo.

Per il funzionamento e il rilancio del Paese le riforme costituzionali sono un fattore di rischio, si deve concludere che abbia ragione Formica, meglio affrontare la riforma della Pubblica Amministrazione, della giustizia e quella fiscale, perché fondamentali, ma si dimentica quella dell’istruzione, come formazione permanente ad una cittadinanza attiva alle innovazioni nel mondo del lavoro.

Non che siano più semplici, ma non richiedono la procedura aggravata per le modificazioni della Costituzione, anche di quelle necessarie per facilitare l’iter legislativo, che non è la doppia deliberazione conforme, per porre fine ad una leggenda, che è l’alibi per nascondere la mancanza di coesione politica delle maggioranze di governo, comunque prodotte, da una legge proporzionale o maggioritaria, che sia, come risulta chiaro dalle cronache della Prima e della Seconda Repubblica, per usare due espressioni assolutamente fuorvianti, ma che si sono imposte nel linguaggio corrente, come quella di chiamare Governatori i Presidenti delle Regioni, quando hanno più poteri degli originali nordamericani, che devono fare i conti con un’assemblea legislativa e spesso anche due eletti direttamente dai cittadini per rappresentarli e non per assicurare una maggioranza precostituita al governatore, come le nostre leggi elettorali regionali, il frutto più avvelenato della riforma del 2001 del titolo V della Parte Seconda della Costituzione, insieme con l’autonomia differenziata per come è stata disegnata, e momentaneamente sospesa a causa dell’emergenza pandemica.

La centralità del Parlamento è la scelta da fare, monocamerale o bicamerale dovrebbe essere una scelta neutrale da questo punto di vista e da affidare ad una decisione costituente e un parlamento monocamerale di 600 membri, individualmente rappresentativi della Nazione senza vincolo di mandato (art. 67 Cost.), sarebbe meglio del bicamerale di 400 deputati e 200 senatori, eletto con la legge elettorale vigente.

Importante sono le intenzioni per questa ragione, si vuol ricordare in questa occasione della sua scomparsa il decano dei costituzionalisti di formazione socialista, il prof. Gianni Ferrara, redattore e primo firmatario nella IX legislatura del Camera del ddl costituzionale n. 2452, cui si rinvia per gli approfondimenti necessari.

Felice Besostri con Gianstefano Milani

Nessuno dei coautori ha i titoli statutari per essere ammesso all’Associazione dei Costituzionalisti Italiani

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