Carlo Podda. Appalti senza regole, una follia che deve finire

Carlo Podda. Appalti senza regole, una follia che deve finire

(Pubblichiamo un estratto della relazione tenuta da Carlo Podda, segretario generale della Slc Cgil Roma e Lazio, all’assemblea sugli appalti organizzata da Fiom e Slc Cgil lo scorso 13 febbraio a Roma)

Pochi settori rappresentano così emblematicamente l’assenza di una politica industriale nel nostro Paese, e le conseguenze che questo determina sulla qualità del prodotto o del sevizio reso e sulle condizioni e qualità del lavoro, come quello degli appalti. Ma non richiama la giusta attenzione. Eppure è un ambito strategico per dimensioni e rilevanza. Basti pensare che annualmente lo Stato impegna in questa direzione un terzo del proprio bilancio, circa 300 miliardi.

Secondo gli ultimi dati Anac (l’Autorità nazionale anticorruzione), che sviluppa un proprio sistema di monitoraggio e di controllo su una parte di questi 300 miliardi, le risorse pubbliche investite negli appalti nel 2018 sono state pari a 139,5 miliardi, e rappresentano oltre il 16% della spesa pubblica del nostro Paese. Esse sono così suddivise: 66,8 miliardi nei servizi; 33 miliardi per le opere; 40,5 miliardi per le forniture. Gli appalti nei servizi hanno avuto rispetto al 2017 un incremento del 13,6%. Se si considera poi il quadriennio 2014-2018, la crescita nel settore dei servizi è stata davvero esplosiva con un incremento pari al 46,9%. Queste dinamiche sono tanto più significative se si considera che esse sono in controtendenza rispetto alle dinamiche più generali della spesa

Il player maggiore del settore sono le pubbliche amministrazioni nazionali e locali, nonché le società partecipate o comunque collegate alle pubbliche amministrazioni.

Quella degli appalti è effettivamente una storia che viene da lontano. Nell’industria comincia sul finire degli anni ’70. Le imprese iniziarono la pratica di esternalizzare parte delle loro attività in risposta alla acquisita conquista contrattuale che allora rispondeva alla prima parte dei contratti e al diritto all’informazione preventiva sugli investimenti. Le imprese risposero – ovviamente è una semplificazione – avviando quello che all’inizio si chiamò decentramento produttivo, poi terziarizzazione, poi cessione di ramo e infine appalti. Lungo questa strada le aziende hanno perseguito con feroce determinazione esclusivamente la riduzione dei costi anche attraverso la determinazione di condizioni del lavoro di enorme disparità tra lavoratrici e lavoratori operanti di fatto nella stessa azienda, quando non nella stessa unità produttiva.

Nelle pubbliche amministrazioni il fenomeno nella sua forma estesa e generalizzata risale alla fine degli anni ‘90 quando, attraverso l’annunciato obiettivo della riduzione dei costi e dell’efficientamento della spesa pubblica e di una collaborazione proficua tra pubblico e privato, si avvia un generalizzato ricorso alla esternalizzazione del lavoro iniziando da quello finalizzato all’autoamministrazione del sistema pubblico (squadre operaie e manutenzione) per arrivare alla fine a coinvolgere parte significativa dei servizi resi. Ricordo solo come segno di questa tendenza il dibattito sulla distinzione core e no core delle attività svolte. Il paradosso di questa situazione è che in conseguenza di questa scelta, come spesso la Corte dei Conti ha autorevolmente ricordato, abbiamo assistito non a una riduzione dei costi e quindi della spesa pubblica ma a un loro incremento. Per non parlare dei connessi fenomeni di corruzione che sono non di rado agli onori delle cronache.

Ad oggi la logica che governa i settori delle telecomunicazioni è la stessa, e riguarda sia gli appalti pubblici che quelli gestiti dal committente privato. La pratica di gran lunga prevalente, nonostante la legge che regola il settore dei call center e il Codice degli Appalti, rimane quella della aggiudicazione al massimo ribasso. Le conseguenze di questa impostazione sono: una scarsa qualità del servizio, la frantumazione e la precarizzazione del lavoro e un andamento dei costi per i bilanci pubblici che, come già detto, la Corte dei Conti segnala in costante ascesa. Questi fattori, oltre a pesare sulle condizioni e diritti delle lavoratrici e dei lavoratori, producono risultati scadenti sulla qualità del servizio reso. Né d’altra parte sono noti casi in cui il lavoro mal gestito e mal pagato realizza buoni prodotti. Mentre ci sono sufficienti casi che stanno a dimostrare che un lavoro mal pagato e mal regolato produce pessimi risultati nonostante l’impegno che i lavoratori vi mettono.

Ma questo non sembra preoccupare il decisore politico che abdica per questa via alla possibilità di compiere una reale azione di risanamento del mercato del lavoro e di governo dell’offerta.

Sono facilmente intuibili gli effetti di una domanda rivolta alle aziende di maggiore competitività basata non sul minor costo del lavoro ma su una migliore qualità del servizio, o del prodotto reso. Questo costringerebbe le aziende a investire in formazione, qualificazione del personale, e sviluppo dell’innovazione. Mentre oggi, al contrario, la competizione è basata solo sulla svalutazione del costo del lavoro.

Definire un profilo di politica industriale in questo ambito non comporta la ricerca e richiesta di risorse nuove ai bilanci pubblici. Queste risorse sono già infatti impiegate e spese. Né tanto meno richiede l’intervento diretto in forme o strutture aziendali da parte del pubblico. Richiede invece una diversa finalizzazione delle spese impiegate. Si tratta di assicurare un prodotto/servizio reso sia ai cittadini sia al sistema delle imprese che abbia caratteristiche di qualità ed efficacia tali da giustificare le ingenti risorse impiegate. L’atteggiamento del player pubblico invece sembra essere orientato a ben altre finalità.

I servizi da rendere sembrano essere più un onere dal quale le pubbliche amministrazioni devono liberarsi al minor costo possibile e senza una reale e attenta verifica sul risultato che si produce, piuttosto che un affidamento a modalità organizzative che, per la naturale maggiore duttilità o flessibilità della forma aziendale privata, dovrebbe garantire risultati migliori relativamente alla qualità del servizio reso. Il contrario, insomma, di quello che anche il legislatore indica come parametro della maggior convenienza economica da garantire a vantaggio del mero massimo ribasso

Invece, nella attuale e prevalente logica, il lavoro non è considerato un fattore organizzativo decisivo per rendere un servizio di qualità ma un mero costo da comprimere il più possibile. Poco importa al sistema pubblico che un lavoro mal regolato, pagato poco e che mette in contraddizione lavoratori diversamente trattati, spesso nello stesso luogo di lavoro, produca inevitabilmente risultati mediocri.

I liberisti di casa nostra non hanno concepito esternalizzazione e affidamento ai privati come un’occasione di cooperazione tra pubblico e privato per efficientare i servizi da rendere, ma come una banale riduzione dei costi rispetto all’erogazione diretta del servizio, e come una liberazione dall’onere conseguente alla gestione del grado di soddisfazione del destinatario finale, sia esso cittadino, o impresa.

Come poi i governi nazionali e locali, che dovrebbero essere i primi a garantire ragioni di equità e giustizia o almeno di legalità nel lavoro, abbiano deciso di abdicare a questo compito e di far finta di non vedere lo strazio delle condizioni salariali e normative cui lavoratori pagati con denaro della collettività sono sottoposti è un tema cui occorrerebbe dare risposta. Sicuramente fa parte della costellazione di cause per le quali la politica e le strutture pubbliche godono di così scarsa considerazione.

Tutto questo quando è andata bene. Perché spesso invece, come l’Anac continuamene ci informa, è andata peggio e perché, come di frequente le cronache giudiziarie ricordano, gli appalti sono stati occasione di corruzione macro e micro, quando non addirittura di penetrazione della malavita organizzata.

Il culmine di questa decisione di scaricare fuori dalle proprie responsabilità le scelte da compiere sono le modalità che regolano il rapporto che intercorre tra le pubbliche amministrazioni nazionali e locali e la Consip (la centrale acquisti della Pa, ndr) e, ove presenti, nelle sue consimili regionali. La domanda che il sistema pubblico rivolge a Consip trascura qualsiasi vincolo sul lavoro e le norme che lo tutelano al punto tale che Consip può tranquillamente e ufficialmente dichiarare sul suo sito (25/10/2019) che gli unici vincoli che ritiene di assumere a base della propria azione non sono la normativa di settore, come il codice degli appalti, o le leggi specifiche, come quelle sui call center, le tabelle ministeriali sul costo del lavoro, né tantomeno i contratti collettivi nazionali comparativamente maggiormente rappresentativi, bensì l’articolo 41 della Costituzione (Tutela della concorrenza) e l’obbligo del minimo contributivo previdenziale, vero lasciapassare dei contratti pirata. Verrebbe da chiedersi che fine hanno fatto gli articoli 35 e 36 della Costituzione, che tutelano rispettivamente il lavoro in ogni sua forma e il diritto all’equo compenso.

Consip ormai si muove come fosse un’authority indipendente e i decisori politici, nonché le burocrazie di comando, la lasciano liberamente agire scaricandosi così di ogni responsabilità. Essi dimenticano che, espletate le gare, gli affidamenti degli appalti sono comunque sottoscritti da funzionari pubblici destinatari effettivi di ogni, sempre più frequente, contenzioso giuridico, e che, soprattutto un servizio che non soddisfa i destinatari, siano essi cittadini o imprese, sarà comunque decisivo nella formazione di un’opinione pubblica negativa nei loro confronti. È possibile e soprattutto necessario, porre fine a questa follia richiamando i governi alle loro responsabilità. Il presidente di Consip è il capo dipartimento nominato dal ministro dell’Economia e può, anzi deve attenersi alle direttive che il ministro gli dà.

Penso sia l’ora di proporre un vero cambio di passo. La Cgil potrebbe valutare l’opportunità di chiedere al governo di sottoscrivere un “Patto per il buon lavoro negli appalti” da far sottoscrivere poi anche alla Lega delle Regioni e all’ Anci, il cui nucleo centrale siano il rispetto del Codice degli appalti, le tabelle sul costo del lavoro depositate presso il ministero del Lavoro, il rispetto dei contratti collettivi maggiormente rappresentativi e delle normative di settore esistenti. Una cosa normale e che pure dovrebbe essere alla portata di chi ha l’ambizione di essere il governo del cambiamento.

Considerato il peso che questo settore ha nel Lazio, è maturo il tempo in cui il presidente della Regione dia effettivamente corpo a un impegno tante volte preso anche con la Cgil di Roma e del Lazio, promulgando, dopo un percorso doveroso di consultazione coi sindacati, la legge regionale sugli appalti pubblici.

Ma non si può dimenticare il Comune di Roma che, lungo la strada delle più volte proclamate buone intenzioni, ci ha regalato prima un appalto di recapito postale privato, cui era affidata la consegna delle multe e dei canoni di affitto delle locazioni comunali, nel quale si applicava un contratto pirata revocato per inadempienza e non per le gravi violazioni da noi più volte denunciate, e aggiungendo ulteriore danno a quei lavoratori ne ha provocato il licenziamento affidando senza clausola sociale il lavoro alla impresa risultata seconda nella gara fatta a suo tempo, impresa che poi ha prontamente subappaltato. E poi, in queste ore, un cambio d’appalto per il servizio 0606 che sposta il contratto applicato dalle tlc alla cooperazione sociale, appalto anche questo gestito da Consip, ma la cui responsabilità rimane ovviamente nelle mani del decisore politico

Chi governa Roma e anche chi si candiderà a governarla tra un anno deve sapere che sarà giudicato anche per come tratta il lavoro. Discorso del tutto analogo vale per chi governa la nostra Regione e il nostro Paese. Non si tratta solo di responsabilità politiche ma anche e soprattutto di svolgere concretamente quell’intervento del pubblico in economia indirizzando anche la competizione tra le aziende attraverso regole che non rendano il costo del lavoro il primo e unico fattore di concorrenza. La riconquista di questo ruolo da parte dei decisori politici renderebbe possibile l’affermazione di uno spazio pubblico che ripari i disastri sociali prodotti dai fallimenti del mercato.

Ma non saremmo sinceri con noi stessi se eludessimo una questione che riguarda tutti noi. Il ricorso all’appalto da parte dell’impresa avviene essenzialmente per due ordini di motivi. Il primo riguarda la compressione dei costi, il secondo la riduzione di conflittualità dentro l’azienda. Onestamente ambedue le questioni parlano di noi, della nostra fin qui insufficiente capacità di guardare e intervenire su ciò che succede di fianco, spesso a un palmo, da noi. Penso a quante volte abbiamo guardato da lontano appalti che scaricavano su altri lavoratori fuori dallo stretto perimetro aziendale lavori più gravosi o più scomodi, pagati peggio e in condizioni di lavoro meno tutelate delle nostre.

Solo che ora il sistema presenta il conto. Gli appalti riguardano sempre più da vicino attività core delle nostre aziende e spesso si attuano mentre sono in corso riduzioni di personale o si fa ricorso agli ammortizzatori sociali. E tutti ora vediamo come dietro una pratica generalizzata degli appalti si nasconde una volontà di dismissione dell’azienda. Abbiamo certamente bisogno di contratti nazionali o accordi con le associazioni datoriali che ci diano clausole sociali più stringenti e un diritto all’informazione preventiva e al confronto prima di ogni appalto. Ma abbiamo bisogno anche di metterci del nostro: una diversa pratica nei posti di lavoro tra le Rsu e nel sindacato territoriale che testimoni nei fatti ciò che noi siamo: la Cgil che al di là delle uniformi di categoria si batte unitariamente per le migliori condizioni di lavoratrici e lavoratori.

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